De 1958 à 2006 en passant par 1984, la République de Guinée a connu un régime de confusion de pouvoirs. La première République qui s’étend de 1958 à 1984 avec Sékou Touré à sa tête connut un régime totalitaire plaqué d’un gouvernement despotique, et, la deuxième République qui a commencé en 1984 jusqu’à nos jours est un régime qu’on pourrait nommer de « présidentialiste» guinéen, d’autoritarisme militaire « civilisé » ou encore un régime de domination totale des autres pouvoirs assimilable à une démocratie de façade. Les guinéens longtemps « clochardisés » par leurs propres frères [les dignitaires de ces deux (2) régimes] dans un désert de misère, vont sortir de leur léthargie et de leur nonchalance apathique pour aboutir à une prise de conscience, qui, il le dire, est encore à l’état embryonnaire. De cette prise de conscience embryonnaire dont la date remonte en janvier 2007, les guinéens de janvier 2007 qui étaient dans une position de force face au pouvoir de Wawa, vont s’arrêter à mi-chemin de leur combat pour le changement de pouvoir et même de régime politique guinéen. Le président de la République ayant bien assimilé les théories de Nicholas Machiavel « la ruse du renard et la force du lion», en un fin stratège politique va se replier sur lui même pour mieux sauter. C’est dans ces conditions que le Président acceptera de « fragmenter » son pouvoir comme le réclamait les meneurs (les centrales syndicales) de mouvement. Cette division du pouvoir de Conakry donnera un régime politique dont on ignore le nom, et même inclassable dans la typologie classique des régimes politiques. Ce bidouillage institutionnel dont les portes mènent à une chambre introuvable va réconforter le Président qui était dans une position de faiblesse pendant les crises sociales de 2007. Les guinéens était à un doigt du régime de Fory. Dans ce processus de changement à la guinéenne, on aboutira à la nomination d’un premier ministre chef de gouvernement, à la mise en place d’une Commission électorale nationale indépendante (CENI) afin d’aboutir à des élections libres et transparentes selon les fondements de la démocratie, mais cette CENI soulève quelques interrogations pour accomplir sa mission de façon impartiale (I). Dans la même logique de mettre fin aux anciennes pratiques, et dans le but d’accomplir sa « mission », le fameux premier ministre qui est le fruit de « l’insurrection populaire de janvier 2007 », a depuis sa prise de fonction via le secrétaire général de la présidence, soumis au président de la République un texte de restructuration des ministères. A l’arrivée, ce décret de restructuration, « donne » les pleins pouvoirs (II) à une institution protocolaire de la présidence : le Secrétaire général de la présidence. Il sera aussi intéressant de décortiquer l’article 178 du décret car une partie du cette disposition est marquée par un anachronisme. Les pouvoirs publics, la presse, bref les guinéens confondent deux (2) notions qui ne sont pas à confondre (III) à savoir : d’une part, nous avons déterminer et conduire la politique de la Nation, et, d’autre part contrôler l’action gouvernementale, et cette confusion crée une « deuxième chambre » du parlement guinéen. Cette « deuxième chambre » du parlement guinéen n’est autre chambre que le secrétariat générale de la présidence. I. La CENI à la guinéenne La CENI en République de Guinée fut le fruit d’une longue négociation entre les partis politique de l’opposition et ce que l’on nomme en Afrique de mouvance présidentielle. La création de cette autorité administrative indépendance (AAI) selon la terminologie du droit administratif français remonte depuis les premières élections dans les années 90. La demande insistance de l’opposition sur la création d’une telle autorité fut entérinée en 2005 par le décret N° 39/PRG/SGG/2005 du 10 octobre 2005 portant création, attribution et fonctionnement de la Commission électorale nationale autonome. De cette CENA en octobre 2005, on est passé au CENI en décembre 2007, donc un changement de nom, mais il faut dire que ce changement d’appellation n’affecte pas la nature même de l’institution, car dans certains pays c’est la CENI comme au Niger, au Burkina, et dans d’autres pays c’est la CENA comme au Sénégal, ou encore au Bénin. Ce n’est pas une simple appellation qui différencie cette institution administrative guinéenne de ses sœurs de la sous région, mais ce sont les attributions et compétences qui sont différentes de la Guinée aux autres pays pour le moment, et peut être plus tard la moralité des membres (mais on ne saurait aborder cette question ici, car on ne peut rien dire pour le moment sur ça quand on sait que la CENI à la guinéenne vient d’être investie) Par le décret du 08 novembre portant création de la CENI en République de Guinée, la CENI a une attribution et compétence qui est différentes des autres pays qui ont été les premiers à se doter d’une telle institution pour rendre les différentes consultations effectives et transparentes. Après ce décret, la majorité des guinéens si on ose affirmer cela, se réjouissent de la mise en place de cette institution tant réclamée, mais à décortiquer ce décret, et en le mettant en parallèle avec d’autres commission des autres pays de la sous région, on se rend compte que nous les guinéens n’aimons pas ou refusons de faire des reformes en profondeurs, ou refusons de produire des textes plus ou moins concis, précis et clair. Certes, un texte de loi n’est jamais parfait, il ouvre toujours à des vois d’interprétation (téléologique ou volontariste, exégétique, historique, etc) qui sont parfois différentes d’une tradition juridique à une autre ou même au sein d’une même tradition juridique, mais ce texte guinéen portant création de la CENI qui a été adopté par l’Assemblée nationale et promulgué par le président de la République poussent le juriste averti à poser un certain nombre d’interrogations. Sur ce, à ne s’en tenir que de l’article 2 de ce texte, après analyse, on se rend compte que la République Guinée marque toujours des points sur sa particularité par rapport aux autres République sœur de l’Afrique de l’Ouest. Selon les dispositions de l’article 2, la CENI « collabore avec le ministre chargé de l’Intérieur à l’organisation des consultations électorales et référendaires. À ce titre, la CENI prend part à la conception, l’organisation, la prise de décision et l’exécution, depuis l’inscription sur les listes électorales jusqu’à la proclamation des résultats provisoires ». Collaborer c’est travailler en communs avec d’autres personnes, c’est travailler avec une ou plusieurs personnes par exemple pour la défense ou la promotion d’une idée, d’un système, d’une institution, afin d’atteindre un but ou un objectif qu’on s’est fixé. Et prendre part, veut dire participer, se joindre à une activité commune pour apporter sa contribution. Cette disposition nous pousse à poser cette question : Veux t-on créer une CENI ou deux (2) CENI en Guinée ? A la réponse à cette question, on pourrait dire que le législateur guinéen qui manque de compétence, de professionnalisme, et qui se trouve manoeuvrer par l’exécutif a préféré créer deux (2) organes pour l’organisations des consultations électorales et référendaires. Par les mécanismes de la « cogestion », nous avons deux (2) CENI: la CENI et le MNISTERE DE L’INTERIEUR. Habituellement, la CENI est une autorité administrative indépendante (AAI), un « organisme administratif qui agit au nom de l'État et qui dispose d'un réel pouvoir, sans pour autant relever de l'autorité du gouvernement » (Conseil d’Etat français). En Guinée, cette AAI n’est placée sous la hiérarchie d’aucune institution (ministre, premier ministre, président de la République), a l’obligation de collaborer avec le MINISTERE DE L’INTERIEUR qui est une institution gouvernementale, représente et met en œuvre la politique de l’Etat dans ses domaines de compétence, mais nous voyons que son « indépendance » est limitée. La collaboration d’une AAI comme la CENI ne doit pas être édictée par un texte de loi, c’est la CENI qui doit juger si nécessaire de sa collaboration avec telle ou telle institution comme au Burkina Faso (infra). Au Bénin, le texte est clair. La CENA béninoise est à elle seule compétente pour gérer une élection. Selon l’article 35 du code électoral béninois. A cet effet, la CENA au Bénin, selon les dispositions du même code, est chargée de la préparation, du déroulement, de la supervision des opérations de vote et de la centralisation des résultats. La CENA transmet les résultats centralisés à la Cour constitutionnelle pour les élections législatives et présidentielles. En revanche c’est la CENA qui proclame les résultats des élections locales. Au Burkina Faso, la CENI, à sa demande peut se faire assister par le ministère de l’administration du territoire, selon l’article 3 du code électoral du Faso. L’assistance est demandée par la CENI, et non exigée par le code, donc c’est quand la CENI estime nécessaire l’assistance qu’elle fait intervenir le ministère de l’administration du territoire. II. Un décret de restructuration ministérielle qui ignore certains département et qui donne les pleins pouvoir au secrétaire général de la présidence Ce décret d’ordre technique que tous les guinéens attendaient est très confus et prête a polémique. Ainsi, on pourrait tenter d’analyser ce décret sur trois (3) points, à savoir : L’absence de certains départements ministériels Délégation des pouvoirs du président de la République à son secrétaire général, et la « reprise » des affaires par Fory ; Amalgame et mauvaise compréhension et utilisation des termes dans le décret : le contrôle de l’action gouvernementale (pour bien comprendre ce que nous voulons affirmer, on préfère analyser cet élément dans la troisième partie de cette étude). Sur le premier point, ce fameux décret, même s’il ne le dit pas expressément, soustrait le ministère de la défense du gouvernement pour le « rattacher » à la présidence de la République. Dans la même ambiance, nous avons absence de la primature, une fois pour dire que la primature n’existe que de façon formelle. En ce qui concerne le deuxième point, le décret après avoir fait ignorer la « primature », fait du président de la République, selon la Constitution, le seul chef à la tête de l’administration guinéenne. Par ce décret, il (le président) a « récupéré » ses pouvoirs qui sont reconnus par la constitution guinéenne aux articles 37 […] Le président de la République détermine et conduit la politique de la Nation », article 40 « […] Le président de la République dirige l’administration ; article 39 « Le président de la République nomme les ministres, qui l’assistent et qui ne sont responsables que devant lui. Il peut les révoquer. […] Il peut lui déléguer une partie de ses pouvoirs » Ainsi, c’est en se referant à la Constitution que le président de la République, a délégué une partie de ses pouvoirs à son plus proche collaborateur : Le secrétaire général de la présidence. Il faut le dire que la constitution reste la norme qui se place au sommet de la pyramide dans la conception de la hiérarchie des normes ou pyramide des normes théoriser par l’éminent juriste autrichien Hans Kelsen. Les règles de droit prennent la forme d’une pyramide qui est une figure géométrique avec pour base le polygone et pour faces latérales des triangles dont les sommets se réunissent en un même point. Selon cette théorie Kelsen, toute règle de droit doit respecter la norme qui lui supérieure. Conséquemment, La constitution étant au sommet de la pyramide, toutes les autres règles de droit doit respecter cette constitution. Il ne fallait pas simplement demander la nomination d’un premier ministre chef de gouvernement, mais il fallait insérer ce changement dans la constitution pour garantir la mission de ce « sauveur » de la République. A défaut d’un changement de régime pendant les crises sociales, il fallait obtenir un changement moins confus et plus établi constitutionnellement, mais le changement guinéen est un changement à la « sauvette ». La constitution ou Loi fondamentale n’est pas un décret qu’on fait sortir tous les jours, ni un accords qu’on passe tous les jours. Dans le droit constitutionnel guinéen, d’ailleurs inspiré du droit constitutionnel français, nous avons la Constitution, ensuite les traités ou accords régulièrement approuvés ou ratifiés, les lois, puis les principes généraux de droit (PGD), les règlement (décret, arrête, ), enfin les actes administratifs (les circulaires et directives). Un accord quelque soit ses formes de négociation n’est jamais supérieur à une constitution. On pourrait rejoindre Sidya Touré « […]Il s’agit un peu d’une Primature comme celle que j’ai exercée en 1996, avec une lettre de mission. Mais, une lettre de mission n’a aucune valeur juridique. Je crois qu’il fallait tout simplement s’inspirer des constitutions des pays limitrophes : le Sénégal, le Mali, la Côte d’Ivoire, le Burkina Faso, le Togo, pour définir les fonctions avec les prérogatives du Premier Ministre et de son Gouvernement dans le cadre de la Constitution »Donc, les guinéens, en prenant la voie confuse et ambiguë ne doivent pas être effarés par cet acte exécutoire du président de la République. Ce changement à mi chemin en janvier 2007 ont permis à Fory de « récupérer » ses pouvoirs après 10 mois des évènements qui auraient pu lui faire partir. D’ailleurs, on pourrait dans une certaine mesure, dire que le président de la République n’avait jamais perdu ses pouvoirs, mais ses pouvoirs furent « menacés ». C’est dans ces conditions alambiquées que la BCRG la banque des banque, les grands projets, les garages du gouvernement, le patrimoine Bâti public, c’est à dire, toutes ces institutions stratégiques restent comme d’habitude est rattachées à la présidence de la République. Dans la même logique, le président de la République « reprend » le secrétariat général du gouvernement, qui est traditionnellement comme son nom l’indique une institution qui relève du gouvernement, donc du premier ministre, mais constitutionnellement, le porte feuille de premier ministre n’existe pas. Le premier ministre existe par un accord et par un décret. Certes la constitution organise et hiérarchise les rapports entre gouvernants et gouvernés, mais le pouvoir politique est un rapport de force, et dans ce rapport de force, la personnalité politiques des décideurs politiques est très pesant. Ainsi, Lansana Kouyaté a perdu la bataille dès les premiers jours de son installation. Il a perdu son rapport de force avec un président de la République affaibli par les crises sociales de janvier 2007. Ce sont les « grands » hommes qui font de grandes institutions. Exemple : Qui connaissait le secrétaire général de la présidence de la République ? C’est Fodé Bangoura qui a rendu cette notoire, importante, pesante sur des départements ministériels et même sur certaines institutions républicaines très important. Tout rapport est un rapport de force, les rapports de force entre l’exécutif et le législatif, entre le judiciaire et l’exécutif, entre l’homme et la nature. C’est comme en France, le général De Gaule a dégagé sa lecture de la constitution, et cette lecture gaullienne a été suivi jusqu’à la première cohabitation en 1986. Jusqu'en 1986, les premiers ministre français n’exerçaient pas convenablement leurs attributions et compétences qui sont fixées dans la Constitution de 1958. Dans un rapport de force, à côté des textes, il faut avoir une personnalité et trouver de très bonnes stratégies afin de faire faire accepter à une autorité, à un individu, ou à une institution, ce qui n’aurait pas fait de son propre gré ou de sa propre initiative. C’est ce qui a manqué à notre « Messie » premier ministre. Notre premier ministre a passé tout son temps à prier Fory pour asseoir une administration publique compétence, et notre Fory, sentant le recul qu’a pris le nouveau premier ministre, a repris ses pouvoirs qui étaient menacés.Il faut souligner que si le premier ministre jugeait qu’il était le fruit du peuple de Guinée, il aurait pu engager un « front » politique avec le président de la République qui était très contesté dans son propre pays, mais Lansana Kouyaté trouve qu’il est à la primature par la bienveuillance de Fory. Ainsi, c’est dans cette ambiance qu’il (premier ministre) n’a pas engagé dès les premiers jours de ses fonctions une autre lecture des accords tripartites, de sa lettre de missions mis en parallèle avec la Constitution. S’il le faisait ainsi, il aurait pu gagner la bataille car il avait tout un peuple derrière lui, mais tel n’est pas le cas aujourd’hui. C’est pourquoi, Lansana Conté, profitant de la faiblesse du premier ministre, « sort » un décret dont certaines dispositions sont une aberration. III. L’anachronisme de la dernière phrase de l’article 178 du décret (infra) Les guinéens, la presse, les pouvoirs publics confondent deux (2) affirmations qui ne sont pas synonyme : Déterminer, conduire et coordonner la politique de la Nation et Contrôler l’action gouvernementale ne sont pas synonyme. Dans le sens juridique du terme, ces deux (2) ne concernent même pas la même autorité. La première affirmation concerne l’exécutif, le gouvernement. Dans un régime parlementaire, ou dans un régime semi parlementaire ou semi présidentiel ou « présidentialiste » comme en France, c’est le gouvernement qui détermine et conduit la politique de la nation, et c’est le premier ministre qui dirige l’action du gouvernement. C’est qui est exprimé par les articles 20 et 21 de la constitution française de 1958. Dans le cas guinéen, selon la constitution, c’est le président de la République qui assume cette fonction aux articles 37, 38, 39, 40, 41 de la constitution. C’est certaines de ces compétences qui devraient passer dans les mains d’un premier ministre constitutionnel après les crises sociales de janvier 2007. Par l’hypothèse d’un premier ministre constitutionnel, c’est à dire, un premier ministre dont les compétences et attributions sont prévues dans la constitution guinéenne par exemple , alors comment le premier ministre dirige l’action du gouvernement ? Le premier ministre compose propose les ministres au président de la République ; ensuite, il coordonner, organise l’action de l’équipe gouvernementale ; puis procède par les arbitrages à la suite des divergences naissent entre les membres du gouvernement ; enfin, il fixe les orientations générales des actions des membres du gouvernement et défini les attributions et compétences de chaque ministère. Cependant, il faut dire, que chaque ministre est responsable de son département. En revanche, contrôler l’action gouvernementale, est une procédure qui s’inscrit dans les rapports entre le premier ministre (France), ou le président de la République (Guinée) et le parlement. Ce terme est anachronique dans le décret du 05 décembre 2007 portant restructuration du gouvernement dans sa partie 19, en son article 178 « Sous l’autorité du chef de l’Etat le secrétaire général de la présidence de la république a pour mission la mise en œuvre de la politique du gouvernement dans les domaines du fonctionnement et de la coordination des activités des services de la présidence de la République », jusqu'à ce niveau tout semble être correct pour la mission traditionnelle d’un secrétaire général. Mais, le paragraphe 2 de ce même article rajoute que « Il (secrétaire général) appui le chef de l’Etat dans ses missions de conception et d’orientation de la politique générale de la Nation, il contrôle l’action gouvernementale et assure le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et la continuité de l’Etat » C’est cette phrase mise en relief qui est une aberration, sinon tout le reste paraît acceptable, car le président de la République n’a utilisé que les prérogatives qui lui sont offertes par la Constitution, mais le contrôle de l’action gouvernementale appartient au parlement. D’ailleurs, dans la Constitution guinéenne, cette formule n’existe point au niveau des pouvoirs du présidents de la République. Alors, comment le parlement, dans un régime parlementaire et/ou semi parlementaire ou semi présidentiel contrôle l’action gouvernementale ? C’est la constitution qui investi le parlement du pouvoir de contrôler l’action gouvernementale. La fonction de tout parlement dans un régime démocratique, c’est contrôler l’action gouvernementale à côté de voter les lois… Que signifie ce verbe d’action contrôler ? Contrôler signifie examiner, exercer une autorité, un pouvoir vérifier, quelque chose pour en avoir la maîtrise. Le contrôle de l’action gouvernementale s’exerce généralement de trois (3) manières : Procédure d’information : L’alinéa 1er de l’article 73 de la constitution guinéenne, les députés peuvent poser des questions orales ou écrites aux ministres. Cela peut être un débat mais sans vote, par exemple les questions que les députés guinéens posaient aux ministres en octobre 2007 lors de la session budgétaire, etc. ; La procédure d’investigation : art 72, le droit pour l’Assemblée nationale d’entendre tout ministre. Nous avons aussi l’article 73 alinéa 3 qui concerne les Commissions d’enquête que le parlement peut mettre en place pour enquêter sur une politique gouvernementale ; La procédure de la motion de censure, la question de confiance ou de ce que l’on appelle en Guinée la double persistance législative. En France, au Niger la motion de censure ou la question de confiance existe. Exemple : Par la motion de censure du 31 mai 2007, le gouvernement du premier ministre Hama Amadou fut renversé par sa propre majorité parlementaire lors d’une affaire de corruption de son gouvernement (c’est une preuve de la maturité politique des députés nigériens). La motion de censure et/ou la question de confiance n’existe pas en Guinée. C’est la procédure de la double persistance législative ? Lorsque une divergence existe entre le président de la République et le parlement guinéen sur une question donnée, le président après avoir consulté le président de l’Assemblée nationale peut dissoudre notre fameuse Assemblée nationale. Après la dissolution du parlement guinéen, de nouvelles élections sont convoquées dans les 60 jours qui suivent la dissolution (les élections anticipées). Et lorsqu’à la suite de ses élections anticipée, les « nouveaux » députés, c’est à dire, ceux nouvellement élus adoptent la même position que l’ancienne majorité des députés de l’Assemblée nationale sortante sur la question controversée qui a fait l’objet de la dissolution, le président de la République doit démissionner. C’est ce que l’on entend par la double persistance législative, car l’Assemblée nationale persiste deux (2) fois sur une même question. Cela se trouve réaffirmer par l’article 76 de la Constitution guinéenne. Cependant, il faudrait dire que cette procédure est difficile de mettre en œuvre. Dans les régimes parlementaires comme en Royaume Uni, en Allemagne, ou semi parlementaire présidentialisée comme en France, ou encore au Niger, le premier ministre est responsable devant le parlement.

Touré Ibrahima Sory, écrivain, spécialiste en droit de l'homme, Montréal

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