La Guinée à un tournant (partie 1) : la nouvelle CENI pose toujours problème

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La vitesse à laquelle Alpha Condé a promulgué la nouvelle loi sur la CENI paraît suspecte. Votée le 17 septembre, la loi est promulguée le 20, au mépris d'un délai de contestation de 8 jours entre le vote de la loi et sa promulgation. On aimerait que cette diligence soit effective dans la gestion de la procédure, concernant le pseudo-attentat du 19 juillet.

Comme nous ne sommes plus à l'époque des rêves, il convient d'agir concrètement. Ce texte montre que la nouvelle loi, loin de résoudre les problèmes actuels (en dehors d'une symbolique que j'aimerais qu'on m'explique, autrement que par l’orgueil mal placé et démesuré du PRG), va poser de sérieux problèmes immédiats et futurs.


Rappel des textes

Il résulte des articles 78, 80 et 83 de la Constitution que des procédures particulières accompagnent le vote d'une loi.

Article 78 : « Après son adoption par l'Assemblée nationale, la loi est transmise sans délai au PRG. Le PRG promulgue la loi dans les dix jours. Le délai court huit jours francs après la transmission de la loi adoptée ».

Cet article mal formulé, signifie qu'après le vote par le CNT le 17 septembre 2012, de la nouvelle loi sur la CENI, celle-ci est transmise au PRG, qui doit la promulguer dans un délai de 10 jours, qui suivent l’expiration du délai de recours devant la Cour Suprême (visant éventuellement à faire déclarer une loi inconstitutionnelle). Ce dernier délai est de 8 jours francs (non comptés le samedi et dimanche) après l’adoption définitive de la loi. Concrètement cela signifie que la loi ayant été votée le 17 septembre, il faut attendre le 27 septembre, pour que le délai de recours contre cette loi s'épuise, et à partir de là, le PRG a 10 jours pour promulguer la loi. En effet, si le PRG est hostile à une loi votée par l'Assemblée nationale, il pourrait refuser de la promulguer, d'où l'existence de différents délais pour faire respecter les pouvoirs respectifs de chacun, et ne pas bloquer le fonctionnement des institutions. Une loi non promulguée entrerait quand même en vigueur après un certain délai. En promulguant la loi le 20 septembre, le PRG a ‒ une fois de plus – violé la constitution.

Article 80 : « Dans les huit jours francs qui suivent l'adoption d'une loi, le PRG, un dixième au moins des députés ou l'Institution Nationale Indépendante des Droits Humains, peut saisir la Cour constitutionnelle d'un recours visant à faire contrôler la conformité de la loi à la Constitution. Le délai de promulgation est alors suspendu. La Cour constitutionnelle statue dans les trente jours qui suivent sa saisie ou, si le PRG en fait la demande, dans les huit jours.... Une disposition d'une loi déclarée non conforme à la Constitution ne peut être promulguée ni appliquée. L'arrêt de la Cour constitutionnelle s'impose à tous. Le délai de promulgation court à compter de la publication de l'arrêt de la Cour constitutionnelle qui déclare la loi conforme à la Constitution ».

Concrètement avant le 27 septembre, la Cour suprême peut être saisie (même si ce n'est pas une obligation en temps normal) pour un contrôle de constitutionnalité, soit par le PRG, soit par un dixième des membres du CNT, soit par l'INIDH. Le PRG pourrait le faire dans l'hypothèse où la loi serait d'origine parlementaire.

Pour ce qui concerne le CNT, il est possible à 15 conseillers de faire un recours devant la Cour suprême. Toutefois, du fait de la transition (et de la composition du CNT), et compte-tenu du fait que l'opposition n'y possède plus personne (mais on constate qu'elle n'en possédait en réalité que 4, puisque seules 4 personnes en ont démissionné), il devrait être logique que l'opposition, qui représente non pas 2% du CNT, mais 2/3 du corps électoral, soit habilitée à faire ses remarques à la Cour suprême sur ce nouveau texte. C'est même une nécessité.

Enfin malgré sa formalisation le 14 juillet 2011, l'INIDH n'existe pas encore, Alpha Condé ayant créé son institution personnelle, le 17 mars 2011, la Commission Nationale des Droits de l'Homme, dirigée par Mamady Kaba, qui non seulement n'a aucune réalité constitutionnelle, mais n'a en outre aucune activité effective, malgré la situation des droits humains en Guinée.

Il ressort donc de la situation guinéenne, que l'opposition (voire la mouvance présidentielle ???) doit faire un recours devant la Cour suprême pour poser les problèmes qui figurent ci-après, et ce d'autant que ce recours est de toutes façons obligatoire, comme l'article 83 le rappelle.

Article 83 : « Les lois qualifiées d'organiques par la présente Constitution sont votées et modifiées à la majorité des deux tiers des membres composant l'Assemblée nationale. Elles ne peuvent être promulguées si la Cour constitutionnelle, obligatoirement saisie par le président de la République, ne les a déclarées conformes à la loi fondamentale... ».

Pour une loi organique – ce qui est le cas pour ce texte sur la CENI –, la loi ne peut être promulguée, sans que la Cour suprême ne se soit prononcée. Le PRG doit obligatoirement lui soumettre le texte avant promulgation, le délai de promulgation étant suspendu jusqu’à la décision de la Cour Suprême déclarant la loi conforme à la constitution...

Une fois de plus, Alpha Condé démontre son incompétence et/ou son mépris des textes. Il a sans doute voulu prendre de court ses opposants, pour entériner une loi qui laisse bien des zones d'ombre et qui n'est pas si neutre, qu'on a bien voulu le dire. Les nombreux problèmes évoqués ci-dessous n'en constituent malheureusement que des illustrations.


Réforme de la CENI : la modification préalable du code électoral

Avant la réforme de la CENI proprement dite, il y avait eu une modification de l'article 162 du code électoral, qui énonce clairement que : « Au vu de tous les procès-verbaux [PV] des commissions administratives de centralisation, la CENI effectue le recensement général des votes. Si au cours du recensement général des votes, il apparaît que l’incohérence des résultats figurant dans les PV est entachée d’un vice substantiel affectant la sincérité de leur rédaction, la CENI après vérification des PV en séance plénière, en prononce la nullité par décision formelle à la majorité des 2/3 des commissaires composants. Dans ce cas, le nombre d’inscrits dans les PV déclarés nuls par la CENI, n’est pas pris en compte dans la récapitulation générale des votes ».

On a donc remplacé le pouvoir du président de la CENI sur l'annulation de certains PV, par une majorité des 2/3 des commissaires (soit 17 personnes). C'est un fait indéniable sur lequel tout le monde (RPG y compris) était d'accord. Il n'y a donc aucune concession de qui que ce soit.

Le problème est que cette majorité des 2/3 n'est sollicitée que pour l'examen des PV, ce qui constitue certes une avancée, alors qu'elle devrait être également exigée pour la plupart (la totalité ?) des décisions de l'institution.


Réforme de la CENI : des articles importants qui ont disparu

L'ancien article 3 de la loi 13 du 27 octobre 2007 portant création de la CENI a disparu. Or cet article indiquait de façon détaillée les pouvoirs de la CENI, dont la pratique – et le règlement intérieur de l'institution (article 14) – les a d'ailleurs confiés au président de l'institution. Veut-on réduire les pouvoirs de la CENI ?

L'article 3 (rappelé ici de manière non exhaustive) précisait que la CENI :

  • contrôle tout le processus d'établissement et de gestion du fichier électoral, avec un droit d'accès à la documentation relative aux analyses, à la programmation et aux procédures de saisie, de mise à jour, de traitement et de restitution des données ;
  • nomme des superviseurs auprès des Commissions administratives de révision des listes électorales (CARLE) ;
  • reçoit 45 jours au plus tard avant le scrutin, la liste des bureaux de vote, vérifie et valide leur emplacement ;
  • vérifie la conformité du matériel électoral ;
  • nomme conjointement avec le gouverneur pour la ville de Conakry, et les préfets pour l'intérieur, les membres des CARLE et les membres des Bureaux de vote ;
  • désigne parmi ses membres le vice-président de chaque CARLE centrale ;
  • examine les questions liées aux élections qui lui sont soumises par les partis politiques ou toute personne y ayant intérêt en vue d'une solution.

On constatait par ailleurs l'intrusion du gouverneur de Conakry et des préfets (pour quelle raison ?) dans la nomination de responsables électoraux. Or dans la loi nouvelle version, cet article a disparu, de sorte, qu'en l'absence d'écrit, on s'en remettra probablement aux habitudes, consistant à confier ces pouvoirs au seul président de la CENI (y compris les personnes évoquées ci-dessus pour la ville de Conakry). On en connaît les conséquences désastreuses.

De même dans l'article 14 du règlement intérieur de la CENI, on peut rajouter entre autres pouvoirs pour le président, celui de nommer ses collègues aux commissions administratives centrales, les membres des commissions électorales des démembrements, et généralement les membres de toutes les commissions ad hoc.

Qui contrôle le fichier électoral, y compris la programmation, dès lors qu'on présente le Matap comme un partenaire technique ? Est-ce le seul président de la CENI (ou 17 commissaires sur 25), qui est habilité par exemple, à remettre en cause l'existence de Waymark par exemple, ou est-ce le partenaire technique (le Matap en l'occurrence) ?

Chacun comprend l'intérêt de la réponse.

De même l'article 4 qui stipulait que « la CENI veille à ce que la loi électorale soit appliquée et respectée ... par les autorités administratives » a disparu. Pourtant cela permettait également à la CENI de se faire respecter de l'État (elle n'en est pas un département technique, contrairement à ce qu'avancent certains, y compris le responsable du Matap), puisqu'elle disposait du pouvoir de dessaisissement, d'exécution forcée et de sanctions vis-à-vis des autorités administratives.

Enfin les articles 5 et 6 – qui ont également disparu – permettaient pourtant à la CENI d'affirmer son pouvoir en matière électorale, puisqu'elle pouvait se saisir de toute question électorale, et pouvait avoir accès à tout renseignement nécessaire.


Réforme de la CENI : des dispositions malheureusement conservées et d'autres imprécises

Celles qu'on aurait dû supprimer

La composition de la CENI reste inchangée, avec notamment deux commissaires nommés par l'administration, on se demande bien pourquoi. Et ce d'autant que généralement les intéressés entretiennent toujours un lien de subordination (même s'il n'est qu'informel) avec leur administration. D'ailleurs beaucoup de monde (y compris le ministre du Matap) parlent de représentants de l'administration, ce qui ne correspond absolument pas à l'esprit du texte.

À l'origine (en 2006), la présence des représentants de l'administration au sein de la CENI, s'expliquait par le fait que la constitution d'alors attribuait au Matap et à la CENI, la cogestion du processus électoral. Or, la constitution de 2010 donne l'intégralité de la gestion du processus électoral à la CENI, la présence des commissaires issus de l'administration n'a plus de raison d'être.

De même, il n'y a aucune utilité (sauf à suggérer un lien insidieux de subordination), à ce que le Matap organise l'élection du président de la CENI. A-t-on peur que ce qui est « prévu » pour l'élection, ne soit finalement pas respecté ? Le doyen qui présidera la réunion pourrait très bien s'en charger. Puisque la CENI est indépendante, il faut définitivement couper le cordon ombilical (pas de « représentants » nommés par l'administration, pas de présence du ministre du Matap à l'élection du président, pas de collaboration obligatoire avec le Matap).

Celles qu'on aurait dû expliciter

Le nouvel article 4 précise que la CENI est composée de personnalités guinéennes reconnues pour leur compétence et leur probité. L'ancien article 7 était formulé de la même manière, ce qui n'a pas évité les malversations et n'a pas empêché de constater l'incompétence notoire de Lousény Camara. Comment a-t-on donc résolu de mesurer la compétence (notamment juridique) et la probité des futurs commissaires ?

Le nouvel article 8 précise que la durée du mandat des commissaires de la CENI, sera désormais de 7 ans non renouvelables pour la future CENI. Cela n'empêche donc pas formellement le renouvellement des commissaires actuels (au nom de la sauvegarde de la mémoire de l'institution, avait-on dit dans un avant-projet de refonte de la CENI).

Il ajoute que : « les commissaires de la CENI ne doivent ni solliciter ni recevoir d’instructions ou d’ordre d’aucune autorité publique ou privée, y compris leur structure d’origine ». Chacun rit de la présence de cette disposition purement formelle...

Le nouvel article 14 indique que : « Pendant la durée de leur mandat, les commissaires de la CENI, ne peuvent être poursuivis, arrêtés ou détenus qu’avec l’autorisation du Bureau exécutif de la CENI, sauf cas de flagrant délit ».

On sait que par le passé, des entorses ont été faites à ces règles, d'abord en mettant en cause certains commissaires au mépris de leur immunité (bravo la justice !), puis en nommant un général malien, alors qu'il est prévu expressément la nationalité guinéenne.


Réforme de la CENI : des dispositions nouvelles qui poseront problème

J'ai relevé 4 dispositions importantes (ce ne sont sans doute pas les seules) qui peuvent poser de sérieux problèmes et qui ont besoin d'être modifiées et/ou reprécisées.

L'article 7 : la CENI voix du gouvernement ?

Si on a voulu empêcher avec ce nouvel article, que la CENI soit bloquée par la démission par exemple des commissaires nommés à l'origine par l'opposition, on peut justifier l'existence de la précision indiquant que : « La non-désignation de membre (s) par [les 4 collèges habilités à nommer des commissaires] et dans un délai de dix (10) jours francs, ne saurait faire obstacle à l’installation et au fonctionnement de la CENI ». Cela sous-entend qu'avec un quorum de 17/25, la CENI peut fonctionner.

Pour des raisons qu'il n'est pas besoin de détailler (Alpha Condé ayant rappelé cyniquement que : « ventre qui a faim n'a pas d'oreille »), 15 commissaires sur 17 seront acquis à la mouvance présidentielle, il suffit donc à cette dernière de « convaincre » deux commissaires, pour que la CENI puisse faire légalement ce qu'elle veut et sans entraves. On a vu à l'occasion des démissions de membres de l'opposition au CNT, à la CENI (voire au gouvernement), qu'il était très facile de « retourner » (ou convaincre) des commissaires de voter contre nature. La CENI est censée être un organisme paritaire, pas la voix du gouvernement.

Ce qu'il était (est) préférable de faire : limiter le nombre de commissaires à 11 (pourquoi payer des gens qui ne font rien ?), 5 nommés par l'opposition, 5 par la mouvance, et un juriste de la société civile. Chaque commissaire serait « responsable » d'une région, Conakry constituant la cinquième. Une majorité de 8/11 (l'unanimité est trop contraignante) serait requise pour l'essentiel des décisions.

L'article 15 : le président omnipotent

Il indique que : «... L’Assemblée plénière, ... est l’instance suprême de décisions. Le quorum pour valablement siéger est des deux tiers (2/3) de ses membres. Ses décisions sont prises à la majorité simple, en cas d’égalité de voix, celle du président de séance est prépondérante ».

Comme indiqué préalablement l'article 162, qui donnait tout pouvoir au président de la CENI d'annuler seul certains PV, a été modifié, pour impliquer davantage les commissaires. Il en faut désormais 17, mais chacun a désormais compris que ce n'était toutefois pas insurmontable.

En revanche le président de la CENI reste omnipotent pour toutes les autres décisions, puisque non seulement une simple majorité relative (13/25) est requise, mais l'essentiel des décisions est en fait prise par le bureau, et surtout par le président de la CENI (article 14 du règlement intérieur). A quoi servent donc les autres commissaires ? Pourquoi payer des gens qui font de la simple figuration ?

On a vu avec l'ancien article 3 supprimé, les nombreux pouvoirs du président de la CENI, la nouvelle loi ne va rien changer à cela, et le président reste tout puissant, ce qui est d'autant dommageable, qu'en l'absence de culture juridique, le président est tenté d'écouter les « conseils » des deux commissaires issus de l'administration (l’œil de Moscou serait-on tenté de dire). Rien n'a été fait dans le nouveau texte pour faire cesser les dérives du président de la CENI.

L'opposition est donc tentée de jouer les potiches, alors que sur des sujets techniques et juridiques, un accord devrait pourtant être possible.

En outre le règlement intérieur de la CENI en ses articles 11 et 13 précise que : « … les décisions du Bureau sont prises par consensus, ou à défaut à la majorité absolue de ses membres... [ces] dispositions s'appliquent ... à l'Assemblée plénière ».

Le règlement intérieur de la CENI a t-il été remanié ?

Ce qu'il était (est) préférable de faire : avec une majorité qualifiée des ¾ (soit 19 commissaires sur 25), le rôle de l'ensemble des commissaires serait renforcé. Certes obtenir 19 commissaires sur 17 n'est pas insurmontable, mais cela permet d'impliquer davantage une responsabilité collective, qui est toujours préférable au pouvoir d'un seul.

L'article 23 : encore des malversations en perspectives ?

Il précise que «Le président de la CENI en est l’ordonnateur [du budget]. Les fonds correspondants sont ordonnancés et libérés dans leur intégralité dans le compte bancaire de la CENI. ... la CENI procède au moins une fois par an, à un audit interne... A la demande du gouvernement ou des partenaires financiers et techniques, la CENI est soumise annuellement à un audit externe ...

Au vu de la gestion précédente de Lousény Camara et des habitudes de fonctionnement général de la fonction publique, le président de la CENI ne devrait pas être l'unique ordonnateur des dépenses (le Bureau qui comprend au moins un vice-président issu de l'opposition semble plus approprié), afin d'éviter les inévitables pressions sur ses collègues (on sait dans quelles conditions Lousény Camara est devenu le vrai-faux président de la CENI), mais également les malversations.

Par ailleurs la question des audits, si elle vise à rassurer sur la bonne gouvernance, n'est que purement formelle, car chacun a pu se rendre compte que l'audit de l'Union Européenne sur la CENI par exemple, pourtant très critique (pour ne pas dire incendiaire), n'a entraîné aucune conséquence, si ce n'est un manque de transparence aggravé. Aucune des décisions de la CENI n'a été publiée depuis par exemple, y compris la fameuse élection de Lousény Camara à la présidence, PV que je n'ai jamais obtenu, malgré mes démarches répétées.

Enfin, c'est un scandale de ne permettre la possibilité d'un audit externe qu'au seul gouvernement (au vu de ce que j'ai expliqué, cela revient à dire qu'il se contrôle lui-même !!!) qui possède encore par ce biais un nouveau moyen de pression inacceptable. De même on laisse la possibilité d'un audit également aux partenaires financiers et techniques (qui vise-t-on ? L'UE ?), mais pas à la représentation nationale, ce qui est proprement scandaleux et antidémocratique.

Ce qu'il était (est) préférable de faire : le bureau qui comprendra au moins un membre issu de l'opposition (un vice-président) semble plus approprié, afin d'éviter les inévitables pressions du président sur ses collègues, mais également les malversations. Il faut par ailleurs permettre à 10% des députés de l'Assemblée nationale de faire faire un audit externe, et prévoir des sanctions clairement établies en cas de dérives, « l'épée de Damoclès » doit pouvoir faire sentir le tranchant de sa lame.

L'article 6 : la nouvelle CENI c'est quand ?

Il indique qu' « à partir de la date de publication au Journal officiel de la République de la présente loi organique ou de l’expiration du mandat de la CENI, le ministre en charge de l’Administration du territoire invite dans les soixante douze (72) heures, les structures ci-dessus indiquées à lui déposer la liste des personnes proposées pour composer la CENI ».

Quid de l'ancienne CENI ? Personne (et surtout pas le PRG) n'a vocation à faire cesser le mandat des membres de la CENI dont le mandat finit en décembre. En effet, s'il fallait voter des lois, non pas pour supprimer séance tenante une institution (ce qui est possible), mais révoquer par ce biais les membres qui la composent, on serait dans une république bananière. Certes, nous avons montré lors de textes précédents que la Guinée en a acquis la qualification, mais ce n'est pas une raison suffisante pour y perdurer, et on peut espérer que les choses s'améliorent progressivement. Raison de plus pour appliquer la loi à chaque fois que celle-ci existe.

Enfin il résulte de l'article 5, que le président de la CENI est obligatoirement un des commissaires nommé par la société civile. Ce n'est pas admissible. Il est préférable que le président soit intègre et compétent, quand bien même il serait nommé par l'opposition ou la mouvance, plutôt que de subir les frasques de syndicalistes, qui ont peut-être des qualités personnelles indéniables, mais peuvent montrer également des lacunes impardonnables. Le sort du pays ne peut pas résulter de décisions de personnes incultes et/ou incompétentes.

On ne peut pas accepter d'avoir un président, qui ne comprend pas l'étendue de ses pouvoirs et délègue par incompétence ses pouvoirs institutionnels (au Matap). Concernant la compétence réelle pour une fonction aussi technique, un minimum de connaissances juridiques devrait être exigé. Dès lors le problème partisan ne se poserait plus, et le président de la CENI serait le seul maître à bord (sous réserve de décisions collégiales), en limitant les interventions de l'administration au minimum. Dès lors que le président de la CENI n'a pas pleinement conscience de la réalité de son pouvoir, nous pouvons constater l'anarchie qui y règne.

Ce qu'il était (est) préférable de faire : pour faire démarrer la nouvelle CENI, il faut que l'ensemble des commissaires restants démissionnent. Comme ils ont vocation à montrer l'exemple sur le respect des textes afin d'être crédibles pour faire respecter le droit (c'est même leur seule fonction), ce serait la moindre des choses, qu'ils le fassent formellement. Car dans le cas contraire, le mandat des membres de la CENI créée en octobre 2007, expire en décembre 2012 et personne ne peut les démettre de leurs fonctions. Quant au président de la CENI, il devrait avoir un minimum de connaissances juridiques, voire être obligatoirement formé à sa fonction.


Conclusion

L'opposition doit faire respecter la constitution, pour montrer à son violeur invétéré, que le règne des autocrates est passé. Personne ne peut plus faire ce qu'il veut (y compris vouloir tuer ses opposants), si cela ne lui est pas permis par des textes. L'époque des dictatures absolues est terminée. En outre, cette saisine obligatoire, l'obligera également à respecter les délais légaux au moment des élections, et notamment ceux qui permettent aux citoyens de vérifier qu'ils sont bien inscrits sur les listes électorales. C'est donc une obligation pour l'opposition d'agir sur le terrain juridique, non seulement pour faire respecter les textes, se faire respecter elle-même, et agir pour l'avenir, en montrant qu'elle peut également contester autrement que par la rue.


Gandhi
Citoyen guinéen


« Dans tout État libre, chaque citoyen est une sentinelle de la liberté qui doit crier, au moindre bruit, à la moindre apparence du danger qui la menace ». (Robespierre, discours sur la liberté de la presse, mai 1791).

Haroun Gandhi Barry

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